Krijgt de Franse Gemeenschap haar financiën op orde voor 2027?
De Franse Gemeenschap van België, die zichzelf ‘Fédération Wallonie-Bruxelles’ noemt, staat zowel onder politieke als financiële druk. Wij maken een korte politieke analyse.
Jan Degadt
Uit Meervoud nr. 281, november 2022.
De institutionele positie van de Franse Gemeenschap in de federale staatsstructuur
Volgens de grondwet is België een federaal koninkrijk met gewesten en gemeenschappen. Hoeveel deelstaten zijn er eigenlijk? Er zijn drie Gemeenschappen (de Vlaamse, de Franse en de Duitstalige) en drie Gewesten (Vlaanderen, Wallonië en het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest). Eenvoudige rekenkunde brengt het aantal deelstaten op zes. Toch is de politieke rekenkunde minder eenvoudig dan de mathematische rekenkunde. Om te beginnen is het Vlaamse Gewest ingekanteld in de Vlaamse Gemeenschap. Dat betekent dat de bevoegdheden van het Vlaamse Gewest uitgeoefend worden door het Parlement en de Regering van de Vlaamse Gemeenschap. Brengt dat het aantal deelstaten op vijf? Jawel, maar in Brussel zijn er ook nog eens drie Gemeenschapscommissies actief: de Vlaamse (VGC), de Franse (COCOF in het Frans) en de Gemeenschappelijke (GGC). Deze Gemeenschapscommissies zijn geen volwaardige deelstaten maar het zijn wel entiteiten in de federale constructie, met elk een Raad en een College. De teller staat dus op acht: één GemeenschapGewest, twee Gemeenschappen, twee Gewesten en drie Gemeenschapscommissies.
Tot zover de eenvoudige uitleg. Vanaf nu wordt het wat moeilijker en komen wij bij ons eigenlijke onderwerp: de Franse Gemeenschap. Deze kan net als de Vlaamse Gemeenschap een aantal bevoegdheden uitoefenen in Brussel. Zij heeft echter, anders dan de Vlaamse Gemeenschap, een deel van deze bevoegdheden in Brussel overgedragen aan de Franse Gemeenschapscommissie van het Brusselse Gewest, de eerder genoemde COCOF. Om deze reden noemt het College van de COCOF zichzelf Regering, onder voorzitterschap van een MinisterPresident.
De Franse Gemeenschap heeft zichzelf op 24 mei 2011 getrakteerd op een nieuwe, merkwaardige naam: La Fédération WallonieBruxelles. Het gebruik van een merknaam is op zich niet vreemd. Ook de Vlaamse Gemeenschap gebruikt wel eens de naam Vlaanderen en de Duitstalige Gemeenschap noemt zich soms Ostbelgien. Wel merkwaardig is het feit dat een in de grondwet geciteerde instelling het niet houdt bij een merknaam maar zichzelf een andere officiële naam geeft in bestuurlijke documenten. En de naamkeuze is merkwaardig. De gekozen naam verwijst naar een Federatie van twee Gewesten, wat het eigenlijk niet is. Bovendien is ook de kwalificatie Federatie merkwaardig want er is al een federale staat, die ook als dusdanig geciteerd wordt in de grondwet: het Belgisch bestuursniveau, met een federaal Parlement en een federale Regering. Alhoewel. Misschien kan de naamkeuze voor de Franse Gemeenschap ook bijkomende inspiratie leveren voor de Vlaamse instanties om een wedstrijd uit te schrijven voor een meer originele naam voor de Vlaamse Gemeenschap zelf. Wat had u gedacht over bijvoorbeeld Vrijstaat Vlaanderen, naar analogie met de Duitse deelstaten Beieren, Saksen en Thüringen? Natuurlijk zou ook het Vlaamse Gemenebest niet slecht klinken, naar analogie met de Amerikaanse deelstaten Massachusetts, Pennsylvania en Virginia die zichzelf Commonwealth noemen.
Maar laat ons terugkeren bij de les. Ik wil verwijzen naar twee typische kenmerken van onze huidige federale staatsstructuur: (1) er is geen hiërarchie tussen het federale niveau, de Gewesten en de Gemeenschappen; het federale niveau staat naast de deelstaten, niet erboven; (2) er zijn twee types van deelstaten, namelijk Gewesten met grondgebonden bevoegdheden naast Gemeenschappen met persoonsgebonden bevoegdheden. Waarom is het zo ingewikkeld? Eigenlijk is het voor de meesten onder ons minder ingewikkeld dan het lijkt. Dankzij het inkantelen van het Vlaamse Gewest in de Vlaamse Gemeenschap zijn er slechts twee relevante bestuursniveaus voor de inwoners van de vijf Vlaamse provincies, die samen de meerderheid van de bevolking van België vormen. Die twee relevante bestuursniveaus zijn het federale België en de Vlaamse Gemeenschap. Op zich is dat niet ongewoon. Ook inwoners uit andere federale staten, neem bijvoorbeeld Duitsland of de Verenigde Staten, kennen een bestuursniveau van de federale staat en dat van hun eigen deelstaat. Voor Brusselse Vlamingen wordt het een stuk meer ingewikkeld. Dat geldt ook voor de andere Brusselaars, de Walen en de Duitstaligen. Eigenlijk is het ingewikkelde verhaal uit de vorige alinea’s te wijten aan de institutionele structuur in zowel Brussel als het zuiden van het land. Wij zijn met zijn allen ervaringsdeskundige geworden tijdens de covidperiode, toen het gezondheidsbeleid werd bepaald door een heuse interministeriële conferentie. Het is nog altijd een leuke quizvraag: kan iemand de namen van alle voor volksgezondheid bevoegde ministers opnoemen?
De financiële positie van de Franse Gemeenschap
Het ontbreken van een hiërarchie tussen het federale niveau en de deelstaten heeft tot gevolg dat alle entiteiten (federaal, Gewesten en Gemeenschappen) zelf verantwoordelijk zijn voor het eigen financiële beleid. Er is geen voogdij van een hoger niveau zoals dit wel het geval is voor de rekeningen en begrotingen van de provincies en gemeenten. Het federale Parlement en de Parlementen van de deelstaten dragen de eindverantwoordelijkheid. Wel worden de financiële rekeningen van elke entiteit doorgelicht en gecontroleerd door het Rekenhof, dat hierover een verslag uitbrengt aan het bevoegde Parlement. Daarnaast moeten de openbare financiën van België voldoen aan een aantal normen van internationale organisaties, in het bijzonder de Europese Unie. De internationale verslaggeving gebeurt door de Nationale Bank van België. De Europese Unie en de Europese Centrale Bank hebben geen boodschap aan het onderscheid dat wij maken tussen het federale niveau en de deelstaten. De rekeningen van deze entiteiten worden geconsolideerd tot de Centrale Overheid en als dusdanig beoordeeld door de internationale instanties.
Dat brengt ons bij een belangrijke en mogelijk wat stoute vraag: wat kan er gebeuren als er bij een van de genoemde entiteiten van de Centrale Overheid iets verkeerd loopt? Bijvoorbeeld een faillissement of een staking van de betalingen. Sommige entiteiten hebben een hoge schuldgraad. De vraag is dus misschien stout maar helemaal niet wereldvreemd. Een entiteit die (te) veel moet lenen is sterk afhankelijk van de rentevoeten en van de ratings door gespecialiseerde bureaus die de kredietwaardigheid van landen en andere entiteiten beoordelen. Bovendien komt men in het vizier van de Europese Commissie die de financiële stabiliteit van de lidstaten moet opvolgen. Hierbij aansluitend zouden wij een tweede vraag kunnen stellen: wat gebeurt er als de financiën van een van de entiteiten zo slecht worden dat men het niet wil laten komen tot een faling maar de politieke beslissing neemt om deze entiteit gewoon op te doeken. Inderdaad, dat is mogelijk. Dat kan door een politiek akkoord en een wijziging van de grondwet. Wel zijn hiermee de schulden niet verdwenen. Iemand zal die uiteindelijk moeten betalen.
Concreet. Wij stellen vast dat de Franse Gemeenschap de zwakste schakel is in de federale structuur van Gewesten en Gemeenschappen. Niet dat de financiële situatie precair is op korte termijn of dat er sprake is van systematisch wanbeheer. De Franse Gemeenschap kan aan al haar verplichtingen voldoen en voorbeelden van wanbeheer zijn, helaas, overal te vinden. Wel is er een structurele zwakte, die ingebakken is in de staatsstructuur. De Gemeenschappen zijn voor hun inkomsten volledig afhankelijk van dotaties in het kader van de Bijzondere Financieringswet. De Gewesten van hun kant kunnen ook rekenen op dotaties maar hebben bovendien de mogelijkheid om zelf bijkomende inkomsten te genereren via gewestelijke fiscaliteit. De Vlaamse Gemeenschap beschikt door het inkantelen van het Gewest in de Gemeenschap over de buffer van een eigen fiscaliteit. Wallonië en Brussel hebben het statuut als Gewest en kunnen dus eveneens zelf belastingen heffen. De Duitstalige Gemeenschap is relatief klein en komt rond met zijn specifieke dotatie. Blijft dus de Franse Gemeenschap. Het is de ongemakkelijke financiële situatie die deze Gemeenschap er in het verleden toe heeft gebracht om sommige opdrachten door te schuiven naar andere entiteiten, zoals bijvoorbeeld de COCOF in Brussel.
Wat zeggen de cijfers? Wat zeggen de bevoegde controleurs? De voor de hand liggende bron is het Rekenhof. Het meest recente verslag gaat over het boekjaar 2021. Wij citeren uit het persbericht van het Rekenhof van 22 oktober 2022, dat een aantal duidelijke vaststellingen formuleert in zijn typische onderkoelde stijl. “De directe schuld van de Franse Gemeenschap stijgt met 860,4 miljoen € ten opzichte van 2020. Ze beloopt 9,6 miljard € op 31 december 2021, tegenover 6,1 miljard € op 31 december 2016. Die sterke stijging vloeit voort uit de recurrente begrotingstekorten van de voorbije jaren. Naast de directe schuld torst de Franse Gemeenschap ook een indirecte schuld van 1,2 miljard €. Die omvat de gewaarborgde schulden in verband met de schoolinfrastructuur van de gesubsidieerde onderwijsinrichtingen, de schuld van de instellingen die deel uitmaken van de consolidatieperimeter van de Franse Gemeenschap en de leningen die werden gesloten in het kader van de gedelegeerde opdrachten en de alternatieve financiering. Bijgevolg beloopt de geconsolideerde brutoschuld, die de directe en de indirecte schuld omvat, 10,8 miljard € eind 2021. De intrestlasten belopen 158,7 miljoen € in 2021, d.i. 1,33 % van de uitgaven.
Bijna 11 miljard € schuld
Nog niet zolang geleden werd de groei van overheidsschulden goedgepraat door de negatieve rentevoeten, niet alleen in de Franse Gemeenschap. Het maken van meer schulden werd ons aangepraat als goed financieel beleid. Die tijd is voorbij. Ook het Rekenhof maakt zich hierover zorgen. “Zoals alle overheden kon de Franse Gemeenschap nog tot in 2021 de zeer lage rentevoeten genieten die in de eurozone gelden voor nieuwe leningen en de vernieuwing van leningen die vervallen. De houdbaarheid van de schuld van de Franse Gemeenschap zou evenwel in het gedrang kunnen komen als de rentevoeten stijgen en/of als het begrotingstekort niet in de hand wordt gehouden.”
Het klinkt onderkoeld, maar het Rekenhof maakt zich duidelijk zorgen over de begroting en de evolutie van de rentevoeten. Om deze bezorgdheid van het Rekenhof te situeren en om te vergelijken met de andere entiteiten nemen wij ook even de gegevens van de Nationale Bank van België (NBB) ter hand. Zoals reeds gemeld staat de NBB in voor de rapportering aan de internationale organisaties. De NBB citeert voor de geconsolideerde brutoschuld van de Franse gemeenschap ongeveer hetzelfde bedrag als het Rekenhof: 10,794 miljard € voor 2021. Ter vergelijking: de geconsolideerde brutoschuld voor de Vlaamse Gemeenschap, eveneens voor 2021, bedraagt 30,456 miljard € en de geconsolideerde brutoschuld voor het Waalse en Brusselse Gewest bedraagt resp. 31,476 miljard en 9,538 miljard €. Op basis van het bedrag van de schuld is het Waalse Gewest uiteraard de zwakke schakel. De Waalse schuld is hoger dan die van de Vlaamse Gemeenschap, die zowel de gewest als de gemeenschapsbevoegdheden uitoefent. Eigenlijk moet men de cijfers voor de Vlaamse Gemeenschap vergelijken met de cijfers van het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap samen. Toch moeten wij ons meer zorgen maken over de Franse Gemeenschap dan over het Waalse Gewest. Wallonië kan, net als Vlaanderen, zijn terugbetalingscapaciteit optrekken door een eigen fiscaliteit. De Franse gemeenschap kan dat niet en is voor zijn inkomsten volledig afhankelijk van dotaties in functie van de Bijzondere Financieringswet. Voor zover nodig brengen wij in herinnering dat de echte schuldenkampioen nog steeds de federale staat is, met een geconsolideerde brutoschuld van 459,161 miljard € eind 2021.
Wat brengt de nabije toekomst voor de financiële positie van de Franse Gemeenschap? Hoe zijn de vooruitzichten? In juli 2022 heeft het CERPE (Centre de Recherches en Economie Régionale et Politique Economique, een zeer ervaren onderzoekscentrum van de Universiteit van Namen) een uitgebreid rapport gepubliceerd: Les perspectives budgétaires de la Fédération WallonieBruxelles de 2022 à 2027. De Bijzondere Financieringswet bepaalt de dotatie voor de Gemeenschappen in functie van een reeks macroeconomische en demografische parameters. Op basis van een analyse van deze parameters en de verwachtingen voor de periode 20222027 schatten de onderzoekers de jaarlijkse groei van de ontvangsten (zonder leningen) voor deze periode op 1,40 % en de groei van de primaire uitgaven voor dezelfde periode op 1,89 %, eveneens per jaar. De geconsolideerde brutoschuld stijgt van 11,442 miljard (oorspronkelijke schatting) of 11,053 miljard € (herziene schatting door CERPE) in 2022 tot niet minder dan 18,772 miljard € in 2027.
Politieke implicaties
Het zou een heel boeiende theoretische oefening kunnen worden om een discussie te openen over wat er kan gebeuren bij een mogelijke faling. Helaas, het is geen echt theoretische discussie. De Franse Gemeenschap, alias de Fédération WallonieBruxelles, zit inderdaad zwaar in de financiële problemen en uiteraard is dat dan ook een politiek probleem. Het is ongetwijfeld geen toeval dat in discussies over de staatshervorming geregeld het voorstel is opgedoken om een België met vier Gewesten te creeren: Vlaanderen, Wallonië, Brussel en Duitstalig OostBelgië. Paul Magnette, welbekend, en anderen hebben op een bepaald moment zelfs voorgesteld om de Gemeenschappen gewoon af te schaffen. De Vlaamse Gemeenschap kan volgens dat voorstel inkantelen in het Vlaamse Gewest, terwijl in het verleden net het omgekeerde is gebeurd, de Duitstalige Gemeenschap wordt omgevormd tot een vierde Gewest en de Franse Gemeenschap verdwijnt. Het Brusselse Gewest en het Waalse Gewest kunnen de gemeenschapsbevoegdheden van La Fédération WallonieBruxelles overnemen en onder elkaar verdelen. In de politieke discussie over het voorstel voor een Belgiëmetviergewesten is onder meer opgeworpen dat Vlaanderen vandaag de enige entiteit is in de federale constructie die gemeenschaps en gewestbevoegdheden combineert en zich dan ook als echt volwaardige deelstaat kan beschouwen. Het voorstel voor een Belgiëmetviergewesten zou aan Wallonië, Brussel en Duitstalig OostBelgië een gelijkwaardig statuut toekennen. Toch is het ondertussen afgeserveerd, niet in het minst omdat Vlaanderen veel investeert in Brussel voor de gemeenschapsbevoegdheden onderwijs, cultuur, welzijn en bijstand aan personen. Het gaat om een geldstroom van meer dan een miljard € op jaarbasis. Het is de vraag of het Brusselse Gewest die financiering zomaar zou kunnen en willen overnemen. Brussels minister Sven Gatz heeft in ieder geval vanuit zijn bevoegdheid voor de gewestelijke financiën en begroting zeer alert gereageerd.
Ook zonder het Belgiëmetviergewesten blijft de vraag openstaan: wat zouden de gevolgen kunnen zijn van een mogelijke afschaffing van de Franse Gemeenschap, hetzij door een faillissement, hetzij door een politieke beslissing? Onderstel even dat de huidige activiteiten van de Franse Gemeenschap, met de inkomsten en de uitgaven, arbeidscontracten enz. worden overgedragen aan andere entiteiten zoals Brussel of Wallonië. Wat blijft er dan nog over? Enerzijds het patrimonium (gebouwen, liquiditeiten, participaties in ondernemingen enz.) of de z.g. activa en anderzijds de schulden en andere verplichtingen of de z.g. passiva. Het verdelen van de activa tussen Brussel en Wallonië kan ongetwijfeld vrij vlot verlopen, bijvoorbeeld op geografische basis. Het ligt een stuk moeilijker voor de schulden en de passiva. Wie zal die schulden overnemen en afbetalen? De federale staat of andere deelstaten? Er is duidelijk zowel een politiek als een financieel probleem.
Natuurlijk is er geen reden tot paniek op korte termijn maar toch kunnen wij vaststellen dat er ook binnen de Franse Gemeenschap zelf ongerustheid bestaat. Het gaat hier niet zozeer over het Belgiëmetviergewesten maar wel over de steeds slechter wordende financiële situatie van de eigen instelling. Christophe Degreefgeeft in een bijdrage die eerder op Doorbraak verscheen (en die we elders in dit Meervoudnummer opnemen) een verslag over gesprekken met enkele prominente politici. Het uitgangspunt is dat de kredietwaardigheid onder druk komt te staan als de schuld groter wordt dan de voorziene uitgaven. Dat is niet alleen financieel en beleidsmatig een groot probleem maar ook politiek. Sommigen vrezen dat zij bij de volgende gespreksronde over de staatshervorming zullen moeten onderhandelen over meer bevoegdheden voor Vlaanderen in ruil voor meer geld voor de Franstaligen. De noden van de Franse Gemeenschap zijn overigens zeer concreet. Het grootste deel van de bevoegdheden en van het budget van de Franse Gemeenschap betreft onderwijs. Bij een onderfinanciering komen de kwaliteit en de infrastructuur onder druk. De bevoegde begrotingsminister Frédéric Daerden (PS) lijkt te sussen maar de oppositieleden Michaël Vossaert (Défi) en oudminister André Antoine (Les Engagés) zijn heel wat ongeruster. De Franse Gemeenschap moet heel wat geld lenen en bij stijgende rentevoeten en hogere terugbetalingen zal de beleidsruimte krimpen. Dat is waarvoor ook het Rekenhof heeft gewaarschuwd. De politicoloog Vincent Laborderie(UCL) wijst op de onderlinge verdeeldheid tussen de Franstalige politieke partijen over de plaats van de Franse Gemeenschap. De PS houdt niet echt aan het voortbestaan van de Franse Gemeenschap maar MR en Ecolo willen het behoud van een sterke institutionele band tussen Wallonië en Brussel.
De financiële toestand van de Franse Gemeenschap wordt zeker een olifant in de kamer bij alle gesprekken over de staatshervorming in de nabije toekomst. De Franstalige partijen moeten het onderling eens worden over de opdrachten en de institutionele positie van de Franse Gemeenschap. Voor de financiering van de Gemeenschappen is ook Vlaanderen een gesprekspartner. Vlaanderen heeft zeker geen belang bij een implosie van de Franse Gemeenschap en heeft nog minder belang bij een implosie van het Franstalig onderwijs. Reeds in de vorige eeuw werkte wijlen Antoon Roosens, welbekend bij de lezers van Meervoud, een z.g. Marshallplan voor Wallonië uit. Het versterken van het financieeleconomisch draagvlak van Wallonië en de Franse Gemeenschap zal bijdragen tot hun responsabilisering. Het opgestoken vingertje hoeft hierbij niet. Dat zal niemand een stap verder brengen. Wel is er nog zeer veel ruimte voor een betere effectiviteit en een betere efficiëntie van de overheidsbestedingen. Dat geldt voor de Franse Gemeenschap maar ook voor de andere entiteiten. Dit verhaal wordt zeker nog vervolgd.
